石油儲備體系怎么改

延遲十來年的“國家石油儲備管理條例”這次能否如愿出臺？

國家石油儲備體系變革即將迎來臨門一腳。

《財經國家周刊》記者獨家獲悉，國家發改委經濟體制綜合改革司正牽頭做“國家石油儲備管理條例”的前期立法調研，該條例有望在2016年進入國務院的立法計劃。

中國從1993年開始成為石油凈進口國，石油對外依存度隨著經濟的發展不斷攀升，截至2014年，中國石油對外依存度已接近60%。石油正常供應直接關系到國內經濟的可持續發展。

中國現有的石油儲備管理體系形成于2003年，但一直沒有一部專門的法律法規對其進行規范，形成了多部門管理、管理模式多變的體制，一定程度上制約了國家石油儲備的良性發展。至今中國石油儲備能力仍未達到國際能源署設定的90天安全標準。

中國石油企業協會專職副會長兼秘書長彭元正對《財經國家周刊》記者表示，完善現有的國家石油儲備體系應立法先行。通過立法完善儲備體制機制，并規范儲備行為，這是世界主要發達國家建立國家石油儲備的共同經驗。

儲備能力弱

國家石油儲備包括政府儲備和企業義務儲備，它不同于商業儲備，目的是應對大規模突發性的石油供應中斷，屬于國家戰略性的應急儲備。

經過多年實踐探索，我國初步形成了戰略原油儲備由國家發展和改革委或財政部、國家能源局管理，戰略成品油儲備由國家發展和改革委、國家物資儲備局管理。

中國在戰略原油儲備方面，曾規劃了三個階段的建設目標。目前，國家石油儲備一期工程已建成投用，包括東部沿海的舟山、鎮海、大連和黃島等4個國家石油儲備基地，總儲備庫容為1640萬立方米，儲備原油1243萬噸；二期工程正在建設中，主要布局在新疆、甘肅等內陸地區，規劃總庫容量為2680萬立方米；三期工程尚未開始建設。

卓創資訊石油行業分析師高健對《財經國家周刊》記者表示，最樂觀估計，政府戰略儲備能在2015年底完成二期工程建設，一期和二期總體儲備將達到4000萬噸左右，企業的商業儲備目前為3500萬噸左右；中國石油儲備可達50天左右，距離國際能源署設定的90天安全標準有一定差距。

業內人士透露，國家石油儲備面臨的最大問題是，監管和執行體系不固定，責權利分配不明晰，以及財政負擔越來越重。

一期和二期工程建設的戰略原油儲備基地采用了不同管理模式的管理體制。一期工程由國家發改委和其管理的國家能源局主導，二期工程有所變化，決策層為國家能源局和財政部，出資的財政部話語權加大。

二期工程實際建設資金與此前預算仍有較大差距，不僅建設基地設施和收儲原油須巨額投資，而且日常維護和管理也須持續大額投入，財政部門的包袱越來越重。與此同時，受托建設的企業中石油和中石化[微博]，在建設過程中缺乏足夠收益，積極性也不高。

對于企業義務儲備來講，由于中國尚沒有相關的法律法規對其進行規定，也沒有相應的政策引導，企業沒有法定義務儲備，主要集中在中石油、中石化等央企和少數地方和民營煉油企業，儲量提升一直較緩慢。

高健表示，以法律形式將企業義務儲備固定下來非常重要，有利于緩解政府作為單一儲備主體的壓力，同時也應讓所有具備相應能力的企業都盡此義務。但由于目前只有中石油、中石化這樣的央企才具備大規模進口原油的資質，而對于民營企業和地方企業來說，原油進口仍受到進口牌照和配額的管控。如果要從法律上實現對企業義務儲備的擴展，還須在原油進口市場化改革方面先邁出一步。

業內專家表示，國家發改委若在今年年底前推出石油天然氣改革方案，那么2016年正是推進石油儲備體系改革的最佳時期。

立法先行

根據發達國家的經驗，國家石油儲備體系建設都是先頒布相關法律，再進行基地建設和石油儲備等后續工作。

例如，美國在1975年頒布了《能源政策與儲備法》，隨后逐步建立了比較完善的戰略石油儲備體系；日本在1975年制定了《石油儲備法》，建立了基本的石油儲備體系，雖然日本的石油產量僅為其需求量的0.2%，但以其較為完善的石油儲備體系成功度過了多次國際石油危機。

彭元正表示，中國要想直接出臺一部石油儲備法還比較困難，一部法律的出臺可能需要比較長的時間。因此，最適合的方式是遵循先易后難的原則，先出臺行政法規，解決石油儲備建設急需，再擇機制訂國家石油儲備法。

事實上，早在2006年，主管部門就曾試圖推出“國家石油儲備管理條例”。參與討論的專家告訴《財經國家周刊》記者，當時的條例已有了初稿，且被列入了當年的立法計劃，但最終因各方利益博弈，不了了之。

據了解，此次國家發改委體改司就是希望借國際油價處于低位、有利于增加國家石油儲備的時機，推動條例出臺，并從頂層設計上完善中國石油儲備管理體制。

目前，國家發改委體改司已向多位業內資深人士征求了意見，逐步確定該條例的主要構成部分，或將涵蓋戰略儲備的目的及目標、管理和監管體系、戰略儲備基地選址、采購與存儲計劃、儲備資金來源、儲備動用和恢復、應急管理和監管等內容。

業內人士表示，該條例若出臺不僅可以解決石油儲備主體過于單一，財政負擔較重的問題，還可以確定吸放儲策略，使戰略原油儲備也可以“賺錢”。美國經驗顯示，完善的國家戰略石油儲備策略，確保了其吸放儲時機的選擇，通過“高拋低吸”策略節約了大量成本。例如，2014年3月油價處于100美元／桶左右時，美國能源部拋售了500萬桶戰略石油庫存。今年上半年油價跌至50美元/桶左右時，美國能源部為了補充庫存，購買了大約430萬桶原油，這一“高拋低吸”策略，預計美國方面因此獲利2億多美元。

倘若中國也通過法律形式明確吸放儲政策，那么就可根據國內石油消耗量和國際石油市場價格的變化，在保證石油供給安全的前提下，確定成本最優的儲備量，形成一套較為科學的測算體系。

理順管理體制

立法的頭等難題，是“擺平”有關部門之間的權責利。

業內人士表示，相關政府部門之間圍繞國家石油儲備建設和運行管理的主導權的博弈一直未停止。

比如，國家儲備基地第一期實行“國家發改委、國家能源局-國家石油儲備辦公室-國家石油儲備中心-國家石油儲備基地公司”的管理模式，第二期實行“國家能源局、財政部-中石油、中石化-基地公司和貿易公司”的管理模式。

因此，新的石油儲備體系需將國家石油儲備的管理體系固定下來，業界認為比較可行的方案是，整合國家石油儲備一、二期管理模式，構建“國家能源局、財政部-國家石油儲備辦公室-國家石油儲備中心-基地公司”的管理體制。

在這個體制中，國家能源局、財政部是具體政策制定機構；國家石油儲備辦公室是監管機構，對政府戰略儲備和企業義務儲備依法實施統一監管；國家石油儲備中心是執行機構；基地公司是具體操作機構。

國家石油儲備中心是非盈利性和非經營性的事業法人，負責政府戰略石油儲備基礎設施建設和維護，受權執行政府石油儲備的收儲、輪換和動用出售，持有并管理政府戰略石油儲備的全部資產，對資產的完整負有全面責任。

但儲備中心本身并不直接從事政府戰略儲備的建設、維護和管理業務，而是通過公開招標競爭選擇承包商、基地作業公司和供應商，簽署委托建設、管理和采購合同，并監督合同的執行。公開招標的對象將面向全社會的企業，這樣就解決了政企分開和市場化運作問題

業內專家介紹，未來新體系還有一大亮點，即實行“儲油于民”的政策，加快開放國內石油市場，讓更多企業平等地參與石油批發、進口和倉儲業務，并通過鼓勵和扶持企業發展商業儲備，擴大企業義務儲備的物質基礎，使國家戰略儲備和企業儲備同時得到發展。