專訪國土資源部油氣資源戰略研究中心處長潘繼平

一排排相機頻頻對焦一個人和他的演講投影幻燈片，這是發生在近日召開的2014年中國國際液化天然氣大會上的一幕。而此人就是大會嘉賓之一的國土資源部油氣資源戰略研究中心處長潘繼平。

潘繼平從政策的角度，梳理我國一系列天然氣改革措施的脈絡，闡述我國天然氣行業的現狀及改革發展方向。其演講內容受到與會者的關注，成為論壇的熱點。

隨后的9月17日，本報記者就我國天然氣一系列改革政策問題，追蹤采訪了潘繼平。

改革背景：一系列能源政策出臺

我國天然氣改革措施，是在一系列能源政策背景下出臺的。潘繼平表示，自2012年以來，我國打出了一套“組合拳”，確定了能源變革的指導方針和框架結構。

2012年11月，黨的十八大報告明確提出“全面深化經濟體制改革”、“推動能源生產和消費革命”。2013年10月，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“加快完善現代市場體系，建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定作用”。2014年6月，中央財經領導小組第六次會議精神確定了“堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系”。這是中央提出的三大重要能源戰略決策，前不久，中央還提出了2020年前的能源改革路線圖，明確了改革的目標和任務。在這種大背景和環境下，一系列能源重大決策和政策有力地推動了我國天然氣行業的發展和改革。

近年來，我國相繼出臺制定了天然氣發展“十二五”規劃、天然氣利用政策，明確了天然氣利用順序，優化了利用結構，并確定了發展目標及保障措施。

此外，2014年4月， 國家發改委還下發了《關于建立保障天然氣穩定供應長效機制若干意見的通知》，明確要求增加天然氣供應、保障民生用氣、支持推進“煤改氣”工程、建立有序用氣機制及加強監管。

改革舉措：力度之大前所未有

與其相對應的是，2011年至2012年，我國在天然氣行業采取了許多重大改革舉措。潘繼平認為，這些改革舉措主要有四大項。

一是在上游舉行了頁巖氣探礦權公開招標，這是油氣上游領域首次對區塊探礦權進行公開招標，盡管還存在這樣或那樣的問題和不足，但是對國內油氣上游市場的開放和培育具有歷史性意義。

二是中央企業和地方政府之間的油氣合作取得了重大進展和突破。中石油與新疆、四川等地方合作開發油氣，這其中也包括頁巖氣和頁巖油。2012年，中石油與新疆維吾爾自治區人民政府、新疆生產建設兵團及其他企業以地方參股的形式展開合作，組建了合資公司，共同投資開發準噶爾盆地紅山油田，取得了成功，隨后還簽署了一系列合作協議，成為中石油不斷推進混合所有制改革的示范項目。此外，中石油還在本集團一些資源優質區域，與地方進行多種形式的合作。與此同時，中石化也在積極探索與新疆、重慶等地方的合作，這都是前所未有的。

三是油氣管網建設運營引入社會資本。全國社?；稹摶?、寶鋼集團入股西氣東輸三線項目建設和運營。

四是擴大油氣進口權，進一步向民營企業開放。2014年8月，經商務部批準，新疆廣匯能源集團發公告稱，獲得20萬噸/年的原油進口權配額，同時獲得了天然氣進口權，成為全國首家同時獲得原油、天然氣進口資質的民營企業。

對于目前開發熱點的頁巖氣，潘繼平透露：“頁巖氣已經被設置為獨立礦種，成為我國第172礦種。我國將加強對頁巖氣的資源管理，規范勘查開采。從出臺頁巖氣發展規劃、鼓勵扶持政策、產業發展政策和頁巖氣補貼政策，到最后的頁巖氣價隨行就市、就近利用和入網，以及頁巖氣示范項目的建設，我國通過各個環節，進一步強化完善頁巖氣勘查開采和監督管理機制。隨著改革的深入和政策的完善，我國頁巖氣開發與產業發展有望提速，并為增加國內天然氣生產供應發揮日益重要作用。”

配套改革：基建有望提速

從中游環節來看，我國天然氣基礎設施建設有望進一步提速。今年，我國有關部門已經發布了3項重大政策。2014年2月13日，國家能源局印發了《油氣管網設施公平開放及監管辦法（試行）》，要求在有剩余能力的情況下，油氣管網設施運營企業應向第三方市場主體平等開放管網設施，同時鼓勵油氣管網設施互聯互通，上下游用戶可合理提出管網開放申請。一個月后，也就是3月下旬，國家發改委發布了《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》。該辦法自4月1日起實施，旨在鼓勵、支持天然氣基礎設施相互連接；公平公正地為所有用戶提供服務；鼓勵、支持各類資本參與投資建設天然氣基礎設施，并統一規劃天然氣基礎設施網絡。

而在《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》剛剛實施了4天之后，國家發改委再次發布新政策—《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》，這被業內人士看成是前者的配套政策。為了進一步做好天然氣供應的保障工作，《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》旨在切實推進儲氣設施建設，鼓勵各種所有制經濟參與儲氣設施投資建設和運營；加大對儲氣設施投資企業融資支持力度；出臺價格調節手段，引導儲氣設施建設。

改革難點：缺乏頂層設計等

潘繼平介紹，早在2011年，我國先行以天然氣價格改革為突破口，在廣東、廣西開展天然氣價格形成機制改革試點，終極目標是放開天然氣價格，由市場競爭確定天然氣價格，政府只對天然氣管道運輸價格進行管理。廣東、廣西的改革試點工作主要是探索建立反映市場供求和資源稀缺程度的價格動態調整機制。同時，改革試點工作還將逐步理順天然氣與可替代能源間的比價關系，建立天然氣與可替代能源價格掛鉤機制。

“我國推出了一系列天然氣價格改革措施，改革節奏表現為有序、持續、穩步。天然氣改革可謂‘小步快跑’，但天然氣價格的地區差異還不明顯。從增量氣價格上看，發達省市的廣東、上海、浙江、江蘇與相對落后地區的新疆、甘肅、內蒙古的天然氣價格只相差1元。這個差價大概僅是管輸的費用，天然氣的價格改革在表現地區差異方面的調整力度還不夠。”潘繼平如是說。

潘繼平認為，近年來，油氣領域改革步伐加快、力度加大，取得了一系列實質性重大進展，逐步破除了制約油氣（天然氣）行業發展的體制障礙。同時，上、中、下游全面推進，積極探索，先行先試， 放開市場，破除壟斷，改革氣價，高效合理利用天然氣。但當前和今后一段時間，我國在不斷推進天然氣行業改革的進程中，還將面臨一些突出問題和難點，主要表現為缺乏整體的指導性改革思路和方案及頂層設計；改革舉措與政策的綜合配套不夠；問題導向改革而非目標導向改革，即“哪有問題，就改哪里”，而不是以發展目標和方向作為改革的主推力；重視開放市場，但沒有像重視開放市場一樣重視監管，應加大監管力度；表態性政策較多，但有時難以操作，政策措施的可操作性有待進一步提高。